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可行管用的中國式民主與發揮人民政協專門協商機構作用

發布時間:2020-01-17  來源:中國社會科學網

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  摘要:人民政協和協商民主是具有中國特色和獨特功能的民主政治制度體系及其實踐,學習貫徹黨的十九屆四中全會精神應認真思考如何充分發揮人民政協作為專門協商機構的特殊功用。作為中國智慧、中國貢獻的協商民主,乃是中國式民主可行管用的重要抓手,構建協商民主體系需要觀念更新和制度創新,完善協商法治才能發揮好專門協商機構作用,這也是實現中國之治的重大課題。

  關鍵詞:十九屆四中全會;人民政協;專門協商機構;協商民主;中國式民主

  中圖分類號: D61 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-6470(2019)06-0010-04

  作者簡介:莫于川,中國人民大學法學院教授

  學習貫徹黨的十九屆四中全會精神,研究思考如何充分發揮人民政協作為專門協商機構的特殊功用,是具有宏遠深邃民主意涵的中國之治課題。在人民政協成立70周年的大背景下思考人民政協和協商民主相關課題,研討人民政協與國家治理體系和治理能力的關系,是具有豐富的思想內涵和重大的現實意義。正確認識新時代人民政協的新方位、新使命、新理論、新方法、新平臺、新機制、新作為、新局面,對中國特色社會主義民主法治發展具有重大意義。本文在學習貫徹十九屆四中全會精神的背景下,從三個方面探討可行管用的中國式民主與發揮人民政協專門協商機構作用的辯證關系。

  一、協商民主是中國式民主可行管用的重要抓手

  民主形態的產生發展已有2500多年歷史,但其發展一直起起伏伏,某些時期受重視,某些時期被遺棄,民主的價值和功能不斷被發現,民主的風險和代價也不斷被發現,它在被不斷發現新價值、新功能、新風險、新代價的過程中頑強存在和變遷??梢?,民主既是老事物又有新形態,總以新生事物呈現在人們面前,又常常帶給人們愿意或不愿看到的許多東西。當今人類社會,“實現民主政治的形式是豐富多彩的,不能拘泥于刻板的模式。實踐充分證明,中國式民主在中國行得通、很管用”①。習近平這一重要論斷富有創新意蘊,需要認真研究思考。

  中國式民主的核心意涵是中國共產黨的領導,中國式民主為我國經濟社會發展和實現中國之治提供了強大的政治保障。其中,人民政協和協商民主為推進改革開放和社會主義現代化建設作出了重要貢獻。中國特色社會主義進入新時代,黨中央對人民政協工作作出一系列重大部署,提出八項新要求,其中第三項要求就是發揮好人民政協專門協商機構作用;中央政協工作會議提出當前和今后一個時期人民政協要著重抓好三項工作,其中之一就是發揮人民政協作為專門協商機構的作用。

  提出人民政協作為國家治理體系重要組成部分需要發揮其“專門協商機構作用”這一論斷和要求,具有重大的現實意義,是對人民政協初心、使命、職責的新詮釋和新期盼。所謂“專門協商機構”,首先需要厘清 “專門”和“協商”的含義。此處的“專門”,是指在我國民主政治實踐中的諸多具有協商職能功用的組織機構中,人民政協是專門(或曰主要、大量)承擔民主協商工作使命的機構,具有民主協商專門職能職權職責,也即在民主協商實務分工方面具有專門性;此處的“協商”,是指在我國民主政治實踐中的諸多實現民主的方式方法中,與“選舉”(或曰“票決”“多數決”)的方式方法相比,人民政協主要是通過協商一致(或曰互動溝通或曰漸趨共識)的方式方法來實現民主目標的機構,具有協商手段為主的民主工作職能職權職責,也即在推進民主目標實現方面更多地體現出協商性。與選舉追求一票制勝的驚險性、對抗性、速判性相比,協商看似柔和、平淡、緩和,但對于民主工作方式方法和人員素質的要求并不低或曰更高,但其綜合效果在某些情況下可能更豐富、更穩定。

  在2018年修改憲法、監察制度改革、整體性推進中央和地方各級各類機構改革之后,我國正在努力實現重構性健全黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系,系統性增強黨的領導力、政府執行力、武裝力量戰斗力、群團組織活力的目標,從而為發展完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供更有力的組織保障。②這是宏大的構想和很高的要求。盡管習近平在2019年7月的重要講話中,尚未專門論述協商民主治理體系和能力,但在此后多個重要文獻中都明確規定了人民政協作為國家治理體系的重要組成部分。習近平在2019年9月20日的專題會議上的重要講話中指出:“人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式,是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構,是國家治理體系的重要組成部分,是具有中國特色的制度安排?!雹?70年的實踐證明,人民政協制度具有多方面的獨特優勢。人民政協作為協商民主的重要渠道和國家治理體系重要組成部分,其政治協商、民主監督、參政議政三大職能,以及正逐漸確立和增強的凝聚共識職能,在我國民主政治制度實踐中發揮著獨特的重大作用,有助于積極防范和有效化解國家治理、政府治理、社會治理過程中易于出現的民主治理赤字,也有助于從增進共識、凝心聚力的角度推動解決治理實踐中易于產生的“雙重失靈”缺陷(這里是指市場調控失靈加之政府調控失靈的現代治理難題)。

  人民政協認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,堅持人民政協性質定位,緊扣統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局、積極投身“兩個一百年”奮斗目標和實現中國夢的偉大實踐,為中國特色社會主義事業發展凝心聚力,開拓了人民政協工作新局面,創造性貢獻巨大。

  之所以強調在新時代要發揮好人民政協專門協商機構作用,是因為協商民主是實現執政黨領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是中國式民主可行管用的重要抓手。在深化黨和國家機構改革之后,我國正形成新憲制,也即中國特色社會主義的國家制度和法律制度,更需要政協組織和政協委員這支特別重要的民主政治力量充分發揮獨特優勢,通過完善制度、機制和方法,健全民主協商體系、增強政協凝聚力,充分發揮凝心聚力作用,這非常有助于把海內外中華兒女實現中華民族偉大復興中國夢的智慧和力量凝聚起來,形成中華兒女心往一處想、勁往一處使的強大合力,可為穩步實現祖國和平統一大業和穩健推進“一國兩制”方針作出特殊貢獻。

  二、構建協商民主體系需要觀念更新和制度創新

  按照十九屆四中全會的表述,我國正在發揮社會主義協商民主的獨特優勢,統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等七個協商類型和渠道④,以及更多方式和功用的民主協商機制,構建程序合理、環節完整、方法豐富的協商民主體系。這個多元多層、龐大復雜的協商民主體系的構建工作非常艱巨。由于協商民主是實現執政黨領導的重要方式,也是實現各黨派、各社會民主力量之間協調關系的重要抓手,這是中國式民主的特有形式和獨特優勢,因此就成為推進中國特色社會主義民主政治的一個重點和難點,是實現中國之治的一個重點和難點,需要觀念更新和制度創新,特別是積極發揮出作為專門協商的政協協商及其示范引領溝通的特殊功用。

  首先,從觀念更新的角度看。2018年憲法修改將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法第一條第二款,加之通過修憲和立法推出了監察制度改革,一般認為我國既往的公權力體系實際上已進一步確立為中國共產黨領導的、人民代表大會制度下的立法權、行政權、司法權加上監察權的“三加一體系”。筆者認為,還可以進一步從我國民主政治實踐的特殊國情出發,以此共識的“三加一體系”為基礎,進一步明確地將執政黨的領導權、人民政協和參政黨的協商權、執政黨和國家的軍事指揮權,也視作為中國特色公權力體系的重要組成部分。這樣,中國特色社會主義的廣義公權力體系,可以區分為兩大類公權力:一般類包括立法權、行政權、監察權、司法權,特殊類包括領導權、協商權、軍事指揮權;同時據此構成廣義公權力組織體系,包括一般類公權力機關與特殊類公權力機關兩大類機關,并各自側重以有所不同的法律規范和政策規范來調整其組織行為。如能確認符合國情、相互協調、可行管用的上述體系,能夠名正言順、更加有效地使得各種社會政治力量在中國共產黨領導的中國特色社會主義制度背景下,透過依憲治國、依憲執政、依規治黨、依法行政、依法治理發揮出強大調整功用。因此,應當樹立多元化、多樣化、多主體、多方式、多依據、多要素推進國家治理和社會治理的觀念,弘揚協商治理蘊含的包容、理性、共識、互動、合作等現代治理理念,深入思考新時代人民政協作為國家治理體系重要組成部分的角色定位:它透過人民政協作為專門協商機構和重要協商平臺的新方位、新使命、新方法,更能體現出人民政協和協商民主所具有的潛力巨大的中國式民主力量;它嵌入國家治理架構中成為國家治理一線具有獨特優勢的協商民主重要陣地、平臺和渠道,承擔重要使命并享有和行使特殊的國家公權力和重要的社會公權利。

  其次,從制度創新的角度看。人民政協作為實行新型政黨制度的重要政治形式和組織形式,需要通過有效工作,努力成為堅持和加強執政黨對各項工作領導的重要陣地、用執政黨的創新理論團結教育引導各族各界代表人士的重要平臺、在共同思想政治基礎上化解矛盾和凝聚共識的重要渠道。但既往的協商實踐中,人民政協和民主協商這一強大協商平臺的專業性、系統性、整合性和規范性尚未充分體現出來,故在深化改革開放、深度轉型發展的新時代,必須發揮人民政協作為專門協商機構的特殊作用,亟待進一步探索創新和逐步完善協商民主的制度、機制和方法,切實增強專門協商的專業性、系統性、規范性、良善性和有效性,而且需要探索專門的政協協商與其他六類協商類型、渠道的互系互動互助關系,以及各類協商職能職權職責的銜接、對接、承接的辯證關系,著力增加和擴大中國式民主制度優勢并將其轉化為國家治理效能。按照政協第十三屆全國委員會常委會第九次會議要求,應從十個方面堅持和完善工作制度機制,以推動人民政協制度在堅持中發展、在鞏固中完善,其中就包括堅持和完善專門協商機構制度。⑤

  人民政協作為國家治理體系的重要組成部分,要發揮出專門協商機構的應有作用,還應從中國特色社會主義民主政治實踐需要出發,注重建構專門協商機構的完整體系(包括形而上、形而中、形而下的多層次體系),這至少包括黨的領導、協商范圍、基本原則、核心任務、協商主體、協商方式、協商程序、協商資源、協商能力、協商關系、協商效果、協商文化(價值取向)、監督機制、基層協商等非常豐富的理念內涵、構成要素和運行機制,才能收到良善治理效果。例如,堅持黨委會同政府、政協制定年度協商計劃制度,完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制,對明確規定需要政協協商的事項必須經協商后提交決策實施,切實做到“未經協商不做決定”。又如,對于界別協商這一適合國情、經驗豐富、易見成效的重要領域,需要加以重視、積極探索并加大投入。

  為此,需要對協商制度的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等作出規定,以利于有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。其中,應當積極探索創新完善符合實際、可行管用的協商制度、機制和方法(如在地方治理中積極探索推出由政協牽頭的雙月協商座談聯席會議),這將會示范性地引導我國各地依法良善治理發揮積極作用。而且,在強調通過完善制度機制發揮專門協商機構作用的過程中,還需要強調政協委員的責任擔當,堅持為國履職、為民盡責、事業在心、責任在肩,認真履行委員職責,能動發揮協商功用,定能更積極有效地展現出協商民主新局面。

  三、完善協商法治才能發揮好專門協商機構作用

  協商民主是執政黨領導人民有效治理國家、保證人民當家作主的重要制度設計,同選舉民主(票決民主)相互補充、相得益彰。人民政協在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主,既秉承歷史傳統,又反映時代特征,充分體現了社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優勢。

  從依法治理、依規治理和治理體系、治理能力現代化的角度看,完善人民政協專門協商機構作用,需要豐富協商形式,健全協商規則,優化界別設置,健全發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制,這有助于推動中國式民主在新時代的制度化實踐。為此,首先應進一步完善協商民主的軟法規范,包括全國和地方各級人民政協的專門協商程序規則;其次,在此基礎上,采取先地方、后中央的步驟,依照法定職權和程序制定出一批關于協商民主的地方性法規和規范性政策文件;最后,在此基礎上推動出臺中華人民共和國民主協商程序法等法律法規,逐步形成軟法和硬法結合配套共治的法律政策規范體系。

  這里之所以強調軟法的功用,是因為人民政協具有特殊和復雜的性質定位,其組織體系、權力(權利)構成、運行機制和行為規范,與常規的公權力組織機構有所不同,其依法享有并有效行使特殊的國家公權力和重要的社會公權利,其在民主協商過程中調整社會關系時,既要適用制定法、公法、硬法,往往也要適用習慣法、私法、軟法。例如,其在民主協商過程中處理民事關系、民事糾紛時,在法律沒有規定的情況下,按照《中華人民共和國民法總則》第十條的規定“可以適用習慣”。習慣和習慣法也是軟法的重要形態。而且,“習慣性規則通常具有優越性,因為它們以自下而上的方式‘從基層(from below)’產生。就這一點而言,它們能夠隨著時間而發展,調整自身以適應變革的環境”⑥。

  協商民主有關的法律規范體系、政策規定體系、運行制度體系以及工作隊伍體系、工作方法體系,這主要是協商法治的形而下、形而中的內容,與協商法治有關的法治觀念、法治信仰、法律價值和法律原則等法治文化要素,則是協商法治的形而上的內容,它主要解決協商法治的方向性、前提性和總括性問題;協商法治的上述豐富內容(包括形而上、形而中、形而下的多層次內容),構成完整的中國特色社會主義協商法治體系,它是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。增強社會主義協商法治觀念,弘揚社會主義協商法治精神,建設社會主義協商法治文化,完整地建設和踐行中國特色社會主義協商法治體系,促使各類公務人員和全體人民成為社會主義協商法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者,這是發揮人民政協專門協商機構作用的重大課題,需要各方面力量同心協力去不斷努力完成。

  總之,人民政協是國家治理體系的重要組成部分,作為新時代處于國家治理一線的重要治理主體和專門協調機構,在逐步形成和充分發揮制度優勢的基礎上,需要更好地履行政治協商、參政議政和民主監督三大功能以及凝聚共識的新增功能,不斷提升制度化、規范化、法治化水平,拓展在實現多元合作協力共治和中華民族偉大復興過程中的協商民主治理平臺功能。這是中國特色社會主義協商民主理論創新和法治實踐的重大課題,也是可行管用的中國式民主的創新實踐,其使命宏大、任重道遠,需增共識、更盼同心。

  注釋:

 ?、佗哿暯?在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話[N].人民日報,2019-09-21.

 ?、诹暯?推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報,2019-07-06.

 ?、苤泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報,2019-11-01.

 ?、萑珖f十三屆常委會第九次會議閉幕 汪洋主持并講話[N].人民日報,2019-11-08.

 ?、轠美]斯科特·夏皮羅著,鄭玉雙、劉葉深譯.合法性[M].北京:中國法制出版社,2016:497.

作者:莫于川     責任編輯:吳桂嬌
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